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努力适应新环保法的各项要求

做好新环保法实施的准备工作

四川省环境保护厅厅长 姜晓亭

今年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了新《环境保护法》，将于明年1月1日起实施，这是我国环境法制建设史上的大事，对全面推进依法治国，建设法治国家，促进生态文明建设具有十分重大的意义。

新《环境保护法》坚持党的十八大和十八届三中全会精神，从我国国情和发展阶段出发，直面日益严峻的生态环境现实，回应群众的呼声和社会各界的期待，顺应生态文明制度体系建设要求，宣示了“经济社会发展与环境保护协调”的环境优先思想，规定了环境保护的最新原则和制度，进一步强化了各级政府的环保责任。体现了党和政府保护环境的坚强决心、建设生态文明的强烈愿望和实现中华民族伟大复兴的坚强意志。

(一)准确把握新环保法的特点和亮点。新环保法的最大特点在于：推动建立绿色发展模式、现代环境治理体系、信息公开和公众参与机制三大突破。

新法规定，建立资源环境承载能力监测预警机制，实行环保目标责任制和考核评价制度，制定经济政策应充分考虑对环境的影响，对未完成环境质量目标的地区实行环评限批，分阶段、有步骤地改善环境质量等。这些规定，将成为推行绿色国民经济核算，建立基于环境承载能力的发展模式，促进中国经济绿色转型的重要依据。

新法改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗的传统方式，提出多元共治、社会参与的现代环境治理理念。规定各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，社会组织依法参与，新闻媒体舆论监督。在此基础上，进一步明确国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施。此外，新法还规定，划定生态保护红线，健全生态保护补偿制度，国家机关优先绿色采购，国家建立环境与公众健康制度，实行总量控制和排污许可制度，政府建立环境污染公共监测预警机制，鼓励投保环境污染责任保险等。这一系列规定，必将对下一步环境污染治理和环境质量改善起到积极作用。

新法专章规定了信息公开和公众参与的制度。明确公民享有环境知情权、参与权和监督权。要求各级政府、环保部门要公开环境信息，及时发布环境违法企业名单；企业环境违法信息记入社会诚信档案，排污单位必须公开自身环境信息；鼓励和保护公民举报环境违法，拓展了提起环境公益诉讼的社会组织范围。

新法赋予了各级政府和环保部门更多的监管权力，环境监察机构可以进行现场检查，授权环保部门对造成环境严重污染的设施设备可以查封扣押，对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。针对违法成本低的问题，设计了罚款的按日连续计罚规则，违法者受到处罚后，逾期不改的可按原处罚数额按日连续处罚；针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人，引入治安拘留处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

与此同时，新法也规定了对环保部门自身的行政问责措施。违规审批、包庇违法、发现或接到举报违法不及时查处、违法查封扣押，篡改伪造监测数据、不依法公开政府环境信息的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、降级、撤职、开除，主要负责人应当引咎辞职。

新环保法的主要亮点：一是引入了生态文明建设和可持续发展的理念。二是确立了污染物排放总量控制和区域限批制度。三是明确了划定生态保护红线。四是规定了统筹城乡环保设施建设。五是提出了建立联防联控和生态保护补偿制度。六是建立了环境违法按日计罚制度。七是授予了执法部门查封、扣押权力。八是引入了公安机关对环境违法进行行政拘留。九是加大了对行政人员违纪行为的处罚力度。对在环境保护监督管理中具备九种情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人要弓J咎辞职。此外，新环保法还规定了环境信用制度，将企业遵守环境保护法律制度的情况纳入信用管理，对违法企业列入“黑名单”，通过限制其融资、贷款和上市，促进企业严格守法。

新环保法无论是适用广度、创新力度，还是严厉程度，都是史无前例的，是名副其实的史上最严环保法。

(二)努力适应新环保法的各项要求。对照新环保法规定，环保部门有诸多不适应：一是思想观念不适应。多年来我们一直讲发展是第一要务，强调环境保护要服从和服务于经济发展。新环保法规定，要使经济发展与环境保护相协调。要求环境保护从后台走向前端，参与综合决策，发挥主导作用。新法明确赋予了环保部门若干“统一”职能，包括：统一监督管理、统一规划环境质量监测站点的设置、统一发布环境质量信息、组织建立跨区域联合防治协调机制、环保规划与城市和土地规划衔接等。由于部门之间的相互制约，环保部门实施统一监管会有较大困难，但我们不能因此而放弃应尽的责任、应当行使的权利。要以贯彻新环保法为契机，加快完善相关配套机制，争取政府和有关部门的支持，行统一监管之职，落统一监管之实。二是队伍素质不适应。长期以来，环保部门习惯以传统的行政管理模式开展工作，坐在办公室发文件、打电话、下指标，年底检查听汇报，不善于用法治思维和法治手段解决环境问题。发号司令多，执法办案少，很多市州一年才办两三件行政处罚案。去年“两高”司法解释出台以来，河北省每年办理环境治安和刑事案件近2000件，而我们全省移送司法的环境案件才4件。不仅数量少，而且质量差，公安拿过去立不起案。三是使用强制手段不适应。长期以来，环保部门一直缺乏刚性执法手段，执法偏软。如今新环保法赋予了环保部门查封扣押、按日计罚、限产停产等强制手段，但我们的执法人员不会用、不敢用，不愿用。新环保法出台后，使用了多年的限期治理制度不存在了，再也没有边生产边治理的说法了，只能限制生产、停产整治，或者报请政府停业、关闭。但限产到底怎么限，如何把握这个度，环保部门极不适应。按日计罚怎么确定基数，需要下几次处罚决定书，罚款怎么执行，都不会。特别是移送拘留的适用，很多环保执法人员不注重程序，有的甚至连调查取证、做勘验笔录都不会，形成的调查终结报告质量很差，弄不好还要把自己套进去。四是未批先建难处理。新环保法规定，对未批先建的建设项目，一旦发现，应当责令立即停止建设，并处以罚款，情节严重的还可以责令恢复原状，对拒不执行的，要移送公安机关拘留。长期以来，各地建设项目未批先建，久拖不验的现象十分普遍，全面移送拘留肯定有问题，但不处理又会被追责。特别是有的项目，多年没有报批，现在产业政策又变了，即使现在报批肯定也批不了了，这种情况怎么处理，环保部门很头痛。五是无证排污难解决。新环保法规定，排污企业必须持证排污，对无证排污的，一经发现要责令停止排污，拒不执行的要移送公安机关拘留。目前不少企业从未申领排污证，却一直在排污，环保部门都停得下来吗，不停又怎么办。六是环境信息难公开。新环保法设立专章，对环境信息公开和公众参与作了具体规定，要求环保部门和企业及时公开环境信息，应当公开而不公开的要追究法律责任。信息公开的面广量大，很多信息涉及社会稳定，公开起来很考手艺。尤其是要求强制公开的环境信息，怎么确定，难度很大。

此外，新法在赋子环保部门刚性执法手段的同时，也对各级政府和有关部门失职渎职行为作出严厉问责规定，将对地方环保部门带来较大震动。

(三)做好新环保法实施的准备工作。面对新法规定和诸多的不适应，各级环保部门务必引起高度重视，充分利用最后一个多月时间，加强新法的学习培训，积极研究对策措施，做好实施前的各项准备，确保新法的规定落到实处，确保执法责任履行到位。

一要加强新环保法的学习宣传。加强对党政领导和其他相关部门负责人的培训，提升环保意识、法治意识，落实政府和部门的责任。加强对企事业单位及其负责人的培训，做好摸底排查，督促指导工作，落实企业治污主体责任，增强守法自觉性。加强新法实施的宣传造势，让新环保法家喻户晓，妇孺皆知。二要抓紧制定各项配套措施。严格按照环保部即将出台的实施新环保法54项配套措施，认真抓好落实，并结合四川实际组织法律专家和执法人员研究制定新法实施的相关程序规范。省环保厅与省公安厅即将联合印发关于环境违法犯罪案件移送程序的规定，各地要严格执行。三要加强环保执法人员关于新法实施程序的专项培训，在完成今年培训计划之后，明年还要继续加强培训，以提高环保队伍的执法监管水平。四要加强对全省尤其是各市州和扩权县执法工作的指导和督查，开展案卷评查，以案说法，全面推动新法的贯彻实施。五要认真清理不符合新法规定的地方法规、规章和规范性文件，加快修订《四川省环境保护条例》，各市县在搞好配合工作的同时，要积极制定新法实施的相关工作制度和规定。六要加强部门协调，把新法中涉及农业、水利等相关部门的责任落实到位，加强与公安部门和司法机关的衔接，打好实施最严环保法的组合拳。